Đầu tư công trong xây dựng: vốn trung hạn, ODA và những nút thắt hệ thống

Đặt vấn đề

Mỗi năm, Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước lại ghi nhận hàng trăm dự án chậm tiến độ, vượt tổng mức đầu tư, hoặc giải ngân thấp hơn kế hoạch. Đây không phải con số của một năm xấu. Đây là xu hướng lặp lại ổn định qua nhiều chu kỳ ngân sách.

Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2021-2024 bình quân đạt khoảng 75 đến 80% kế hoạch được giao. Số tuyệt đối thì lớn, nhưng 20 đến 25% còn lại không giải ngân được nghĩa là hàng trăm nghìn tỷ đồng không đến được công trường mỗi năm. ¹

Lý do hay được nêu là thủ tục hành chính phức tạp, GPMB chậm, năng lực chủ đầu tư hạn chế. Tất cả đúng, nhưng chưa đủ. Nút thắt sâu hơn nằm ở cấu trúc của hệ thống đầu tư công, từ cách lập kế hoạch vốn trung hạn đến cách quản lý dự án sử dụng vốn ODA.

1. Kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn

1.1. Cơ chế kế hoạch 5 năm và những hạn chế thực tế

Luật Đầu tư công 2023 quy định vốn đầu tư công phải được lập kế hoạch theo giai đoạn 5 năm (kế hoạch trung hạn) và phân bổ hàng năm trong khuôn khổ đó. Đây là bước tiến so với cơ chế trước đây, khi việc phân bổ vốn hàng năm thiếu tính liên tục và khó dự báo.

Tuy nhiên, cơ chế trung hạn có ít nhất hai hạn chế cấu trúc quan trọng.

Thứ nhất, danh mục dự án trong kế hoạch trung hạn thường đông hơn vốn có thể bố trí. Theo số liệu từ nhiều chu kỳ, tổng nhu cầu vốn của các dự án đã được phê duyệt chủ trương đầu tư thường gấp 2 đến 3 lần vốn thực sự có thể bố trí trong cùng kỳ. Điều này có nghĩa là nhiều dự án nằm trong danh mục nhưng thiếu vốn để thi công đúng tiến độ, dẫn đến dự án kéo dài, đội vốn, và giải ngân phân tán.

Thứ hai, điều chỉnh danh mục dự án trong kế hoạch trung hạn đòi hỏi quy trình phê duyệt lại từ đầu. Khi một dự án không còn phù hợp ưu tiên hoặc điều kiện thay đổi, việc điều chỉnh hoặc cắt bỏ không đơn giản. Nguồn lực tiếp tục phân bổ vào các dự án kém hiệu quả trong khi dự án cần thiết hơn lại thiếu vốn.

1.2. Phân bổ vốn hàng năm và vấn đề cuối năm

Kế hoạch vốn hàng năm phải được thông báo sớm để chủ đầu tư có cơ sở lập kế hoạch thi công. Trên thực tế, nhiều địa phương nhận được thông báo vốn chi tiết vào quý 3 hoặc thậm chí quý 4. Thời gian còn lại trong năm không đủ để tổ chức đấu thầu, ký hợp đồng và thi công thực chất.

Hệ quả là dồn ứ giải ngân vào cuối năm, đặc biệt là tháng 11 và tháng 12. Một phần lớn thanh toán vào cuối năm là thanh toán khối lượng thi công của những tháng trước đó, không phải thực giải ngân mới trong tháng đó. Con số giải ngân tháng 12 cao không phản ánh tốc độ thi công thực tế.

2. Thực trạng giải ngân và nguyên nhân hệ thống

2.1. Ba nhóm nguyên nhân chính

Nghiên cứu về giải ngân vốn đầu tư công tại Việt Nam thường xác định ba nhóm nguyên nhân cấu trúc.

Nguyên nhân pháp lý và thủ tục: thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật, đấu thầu, phê duyệt thanh toán, quyết toán là chuỗi thủ tục tuần tự, mỗi bước cần thời gian và có thể bị tắc ở bất kỳ điểm nào. Luật Xây dựng 135/2025/QH15 và Nghị định 175/2024/NĐ-CP đã đơn giản hóa một số bước, nhưng chuỗi thủ tục vẫn còn dài. ²

Nguyên nhân GPMB: như đã phân tích trong bài trước của chuỗi này, GPMB chậm là nguyên nhân trực tiếp làm trễ hàng loạt dự án. Không có mặt bằng thì không có chỗ thi công, và không thể giải ngân cho khối lượng chưa thi công.

Nguyên nhân năng lực: nhiều Ban QLDA địa phương không có đủ nhân sự có chuyên môn để xử lý đồng thời nhiều dự án. Cán bộ phụ trách kiêm nhiệm nhiều vai trò, hồ sơ nghiệm thu tồn đọng, quyết toán hoàn thành chậm kéo dài nhiều năm sau khi dự án bàn giao đưa vào sử dụng.

2.2. Hậu quả của giải ngân thấp

Giải ngân thấp không chỉ là chỉ số hành chính. Nó có hậu quả kinh tế cụ thể.

Vốn được phân bổ nhưng không giải ngân bị điều chuyển sang năm sau hoặc sang dự án khác, làm gián đoạn tiến độ thi công đã được lên kế hoạch. Nhà thầu thi công theo tiến độ hợp đồng, thanh toán bị trì hoãn, chi phí vốn tăng lên và thường được chuyển thành phát sinh hợp đồng.

Hơn nữa, dự án kéo dài làm chi phí quản lý dự án tăng theo. Một dự án đáng lẽ hoàn thành trong 3 năm mà kéo dài thành 5 năm sẽ phát sinh thêm ít nhất 2 năm chi phí ban quản lý, giám sát, và lãi vay xây dựng.

3. Vốn ODA: cơ hội và những ràng buộc kép

3.1. Quy trình phê duyệt song song

Dự án sử dụng vốn ODA phải tuân thủ hai hệ thống thủ tục đồng thời: hệ thống pháp luật Việt Nam và yêu cầu của nhà tài trợ (World Bank, ADB, JICA, AFD và các tổ chức khác).

Hai hệ thống này không phải lúc nào cũng đồng bộ. Nhà tài trợ có thể yêu cầu đánh giá tác động môi trường và xã hội (ESIA) theo tiêu chuẩn của họ, song song với thủ tục thẩm định theo Luật Bảo vệ Môi trường Việt Nam. Đấu thầu theo quy định của nhà tài trợ (thường theo FIDIC hoặc phiên bản điều chỉnh) có thể khác với quy định đấu thầu của Việt Nam theo Luật Đấu thầu 2023. ³

Khi có mâu thuẫn giữa hai hệ thống, thường phải chọn theo yêu cầu chặt hơn, dẫn đến thêm thủ tục và thêm thời gian.

3.2. Điều kiện của nhà tài trợ và thực tiễn Việt Nam

Các nhà tài trợ lớn như World Bank và ADB thường yêu cầu:

Safeguards chính sách: về di dân tái định cư (Operational Policy 4.12 của WB), về bảo vệ môi trường, về quyền của người dân tộc thiểu số. Những safeguards này không phải thủ tục hình thức mà cần có kế hoạch thực hiện cụ thể, được giám sát và báo cáo định kỳ.

Hệ thống quản lý tài chính: Ban QLDA phải duy trì tài khoản riêng cho dự án ODA, nộp báo cáo tài chính theo chuẩn của nhà tài trợ, và sẵn sàng cho kiểm toán của cả hai phía (kiểm toán Việt Nam và kiểm toán độc lập theo yêu cầu nhà tài trợ).

Mua sắm quốc tế: gói thầu trên ngưỡng quy định phải đấu thầu quốc tế cạnh tranh, sử dụng tài liệu đấu thầu chuẩn của nhà tài trợ, và nhà tài trợ có quyền không phê duyệt kết quả đấu thầu nếu không đạt tiêu chuẩn.

3.3. Rủi ro tỷ giá và chi phí vay

Vốn ODA thường được giải ngân bằng ngoại tệ (USD, JPY, EUR) nhưng chi tiêu bằng VND. Biến động tỷ giá trong thời gian dài của dự án ảnh hưởng trực tiếp đến tổng mức đầu tư tính bằng VND.

Ngoài ra, vốn ODA không phải là viện trợ không hoàn lại, dù lãi suất thường ưu đãi. Dự án kéo dài vì bất kỳ lý do gì đều làm tăng chi phí lãi vay tích lũy. Với dự án ODA kéo dài 5 đến 7 năm, chi phí tài chính có thể chiếm 5 đến 10% tổng vốn đầu tư.

4. Quy trình phê duyệt nhiều tầng và điểm nghẽn

4.1. Phân cấp quyết định theo thẩm quyền

Theo Luật Xây dựng 135/2025/QH15 và Luật Đầu tư công 2019, thẩm quyền quyết định đầu tư phụ thuộc vào tổng mức đầu tư và nguồn vốn: Quốc hội quyết định dự án quan trọng quốc gia, Thủ tướng Chính phủ quyết định nhóm A theo quy định, cấp bộ và UBND tỉnh quyết định nhóm B và C thuộc phạm vi quản lý.

Cấu trúc phân cấp này hợp lý về mặt nguyên tắc. Vấn đề nằm ở chỗ điều chỉnh dự án sau khi phê duyệt ban đầu thường phải quay lại cấp có thẩm quyền tương ứng. Điều chỉnh thiết kế làm tăng tổng mức đầu tư vượt ngưỡng phân cấp nghĩa là phải trình lên cấp cao hơn, với thủ tục và thời gian tương ứng.

4.2. Thời gian thẩm định và thực tiễn

Thời gian thẩm định theo quy định tại Nghị định 175/2024/NĐ-CP thường từ 30 đến 45 ngày làm việc. Trên thực tế, thủ tục chuẩn bị hồ sơ, phản hồi, bổ sung và làm rõ thường kéo thời gian thực tế lên 3 đến 6 tháng.

Trong thời gian thẩm định, thi công thường không dừng hoàn toàn. Nhà thầu tiếp tục thi công các hạng mục không bị ảnh hưởng, hoặc thi công với rủi ro thiết kế chưa được phê duyệt điều chỉnh. Điều này tạo ra tình huống giải ngân trước, phê duyệt sau, là điều kiện dễ phát sinh vi phạm quy định.

5. Những thay đổi chính sách 2024-2025 và tác động thực tế

5.1. Luật Xây dựng 135/2025/QH15

Luật Xây dựng mới (hiệu lực từ 01/7/2026) có một số thay đổi đáng chú ý trong lĩnh vực đầu tư công. Đơn giản hóa thủ tục thẩm định một số loại thiết kế. Mở rộng phạm vi áp dụng phương pháp quản lý dự án theo hợp đồng EPC và PCM. Điều chỉnh ngưỡng phân cấp thẩm quyền phê duyệt.

Những thay đổi này trên giấy là tích cực. Tác động thực tế phụ thuộc vào khả năng triển khai ở cấp địa phương, nơi năng lực Ban QLDA vẫn là điểm yếu chủ đạo.

5.2. Xu hướng tập trung hóa các dự án trọng điểm

Giai đoạn 2021-2025, Chính phủ đã thí điểm mô hình giao một cơ quan đầu mối (thường là Bộ Giao thông Vận tải hoặc Ban quản lý dự án chuyên ngành của Chính phủ) làm chủ đầu tư thay vì phân cấp xuống địa phương. Mô hình này áp dụng cho các dự án cao tốc ưu tiên của quốc gia.

Kết quả của mô hình này còn cần thêm thời gian để đánh giá đầy đủ, nhưng tốc độ triển khai một số tuyến cao tốc trong giai đoạn 2022-2024 nhanh hơn so với các dự án tương tự trước đây cho thấy việc tập trung hóa và tăng cường năng lực đầu mối có hiệu quả nhất định.

6. Khuyến nghị thực tiễn cho Ban QLDA và chủ đầu tư

6.1. Chuẩn bị dự án trước khi có vốn

Vấn đề cốt lõi của giải ngân thấp là khi vốn được phân bổ, dự án chưa sẵn sàng. GPMB chưa xong, thiết kế chưa được phê duyệt, đấu thầu chưa được tổ chức.

Giải pháp thực tế: Ban QLDA cần chuẩn bị đồng thời, không phải tuần tự. Trong khi chờ phê duyệt vốn, chuẩn bị hồ sơ GPMB. Trong khi GPMB đang triển khai, chuẩn bị hồ sơ thiết kế kỹ thuật. Trong khi thiết kế được thẩm định, chuẩn bị hồ sơ mời thầu. Tư duy song song thay vì tư duy tuần tự có thể cắt giảm đáng kể thời gian từ khi có vốn đến khi thi công thực chất.

6.2. Quản lý dự án ODA theo hai hệ thống

Ban QLDA quản lý dự án ODA cần có ít nhất một cán bộ nắm rõ cả hai hệ thống: quy định pháp luật Việt Nam và yêu cầu cụ thể của nhà tài trợ. Sai sót trong thủ tục phía nhà tài trợ có thể dẫn đến nhà tài trợ từ chối hoàn trả, nghĩa là phí đó trở thành gánh nặng ngân sách của phía Việt Nam.

Tài liệu hóa đầy đủ là yêu cầu bắt buộc trong dự án ODA, không phải tùy chọn. Kiểm toán của nhà tài trợ có thể diễn ra bất kỳ lúc nào trong và sau dự án.

Kết luận

Giải ngân vốn đầu tư công thấp không phải vấn đề ý chí hay thiếu nỗ lực. Đó là vấn đề cấu trúc hệ thống, từ cách lập kế hoạch vốn trung hạn đến cách tổ chức thực hiện ở cấp địa phương.

Cải thiện thực sự cần thay đổi ở nhiều cấp đồng thời: cải cách quy trình phê duyệt, tăng cường năng lực Ban QLDA địa phương, đẩy nhanh GPMB, và tư duy chuẩn bị dự án chủ động hơn trước khi vốn được phân bổ. Không cải cách nào trong số đó có thể thực hiện đơn lẻ và cho kết quả ngay trong một năm ngân sách.

Bài tiếp theo trong chuỗi này sẽ chuyển sang khu vực tư nhân, nơi áp lực thị trường thay thế áp lực ngân sách, nhưng vấn đề quản lý dự án xây dựng không vì thế mà đơn giản hơn.

Tham khảo thêm

Bài viết Tư vấn quản lý dự án xây dựng: Vấn đề thực tiễn và giải pháp trình bày bốn vấn đề cốt lõi của TVQLDA trong dự án đầu tư công: nhân sự Ban QLDA, phân định quyền hạn, pháp lý và áp lực tài chính. Nền tảng để xây dựng hệ thống quản lý cho Ban QLDA.

Bài viết Hướng dẫn quản lý tiến độ và chi phí xây dựng theo chuẩn PMBOK giải pháp hỗ trợ Ban QLDA giám sát giải ngân và tiến độ tích hợp. Bao gồm ngưỡng cảnh báo pháp lý khi EAC vượt 10% BAC theo Luật Xây dựng 135/2025.

Bài viết Quản lý nhà thầu phụ hiệu quả trong dự án xây dựng quản lý nhà thầu phụ trong dự án đầu tư công: phân định trách nhiệm, KPI và hệ thống báo cáo theo Nghị định 175/2024.

Bài viết Đặc thù của dự án xây dựng: tại sao khó quản lý hơn các ngành khác phân tích các đặc thù chung làm nền tảng hiểu tại sao quản lý vốn công trong xây dựng phức tạp hơn các ngành khác.

Tài liệu tham khảo

Danh mục tài liệu

Văn bản pháp luật

Văn bản	Nội dung	Tra cứu
Luật Đầu tư công 2019 (sửa đổi 2022)	Kế hoạch vốn trung hạn và hàng năm	vbpl.vn
Luật XD 135/2025/QH15 (HH 01/7/2026)	Khung pháp lý xây dựng cập nhật	vbpl.vn
Nghị định 175/2024/NĐ-CP	Quản lý dự án đầu tư xây dựng	vbpl.vn
Luật Đấu thầu 22/2023/QH15	Đấu thầu mua sắm công	vbpl.vn

Tài liệu nhà tài trợ quốc tế

World Bank. (2018). Environmental and Social Framework. Washington DC. worldbank.org
ADB. (2009). Safeguard Policy Statement. Manila. adb.org
JICA. (2023). Guidelines for Environmental and Social Considerations. Tokyo.